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Agua
y medio ambiente requieren políticas públicas integrales
María
Elena Roca Guzmán*
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En
esta época del año, en distintos espacios es evidente
la falta de agua, líquido que representa la vida de los seres
humanos y de las comunidades; no obstante, es un bien finito cada
vez más escaso, aun en lugares como Veracruz, en los que
antes abundaba este recurso.
En la víspera del tercer Foro Mundial sobre el Agua, realizado
en Kyoto, Japón. Kiochiro Matsuura, director general de la
UNESCO, realizó algunos comentarios acerca del Informe Mundial
sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos, en los que
destacó que se prevé que en los próximos 20
años el promedio mundial de abastecimiento del líquido
por habitante disminuirá en un tercio, debido al crecimiento
de la población, a la contaminación y al cambio climático.(1)
Estas circunstancias, en su mayoría, tienen que ver con la
relación que ha habido entre los seres humanos y su entorno
natural, proceso en el que no han existido políticas públicas
ambientales ni políticas que tengan que ver con el agua.
La ausencia de planeación en el manejo y extracción
de los recursos naturales ha sido señalada por académicos
y por algunos medios de comunicación. Precisamente, el Diario
de Xalapa dio cuenta de algunas de las repercusiones que esto ha
traído consigo, en una nota publicada el 5 de abril y cuyo
encabezado fue “Sin agua, se encuentra la tercera parte de
los veracruzanos”.
En la nota firmada por el reportero Rubén Rojas, se informa
que el 80 por ciento de los mantos acuíferos de la entidad
está contaminado, además de que el estado perdió
el 36 por ciento de sus bosques y que más del 40 por ciento
del territorio estatal padece erosión grave. Esto ocasiona
que los ciclos de agua sean cada vez más cortos y que generen
contaminación en los mantos acuíferos, debido a que,
luego de un aguacero, de las montañas bajan los caudales
con una gran fuerza y arrastran consigo todo lo que aparece a su
paso porque ya no encuentran filtros naturales (antes, la maleza
y las raíces de los árboles funcionaban como filtros).
Al llegar a las poblaciones, el torrente se mezcla con los drenajes
y otros ductos que transportan productos contaminantes (un ejemplo
son los ductos de Pemex que no tienen mantenimiento); de esta manera,
caudal y desechos llegan juntos a los ríos y al mar. A esto
hay que sumar los desechos industriales de ingenios, fábricas
de papel y etanol, cerveceras, entre otros, y de drenajes caseros
que cotidianamente se vierten en las cuencas.
El deterioro ecológico está influyendo en la con-taminación
del agua, misma que es cada vez más escasa frente al aumento
de su demanda. Se ha considerado que para resolver los problemas
de abasto que existen en la entidad se requieren más de 28
879 millones de pesos, informó en enero el gobernador de
Veracruz, Fidel Herrera Beltrán, al concluir la presentación
del proyecto hidráulico estatal, que se llevó a cabo
en las instalaciones del World Trade Center. En este evento, el
ejecutivo estatal reconoció la dificultad para encontrar
la solución de este conflicto debido a la carencia de dinero,
por lo que consideró que se debe recurrir a toda clase de
financiamiento y de esquemas novedosos para captar recursos. También
el diagnóstico evidenció la insuficiente infraestructura
para potabilizar el vital líquido y realizar los bombeos
directos a las redes de distribución, problema al que hay
que agregar el inadecuado manejo de presiones que reducen la eficiencia
de los sistemas, elevan los costos de operación y ocasionan
un mayor desgaste de las tuberías.
Políticas
públicas y participación ciudadana
Para solucionar los problemas ambientales y de abastecimiento
de agua, el Estado necesita políticas públicas integrales,
un cambio en la cogestión que hasta este momento se ha
desarrollado entre la ciudadanía y los distintos niveles
de gobierno e instituciones vinculadas con estos temas, una transformación
en la cultura ambiental y análisis multidisciplinarios.
En efecto, las políticas públicas de la entidad
vinculadas con el entorno ambiental requieren un análisis
detallado; sin embargo, en este espacio enunciaremos sólo
algunos comentarios sobre los planteamientos que al respecto tiene
el Plan Veracruzano de Desarrollo 2005-2010 –el cual fue
remitido a la LX Legislatura del Congreso del Estado– y
sobre las transformaciones legales que están repercutiendo
en la manera en que se ejerce la distribución del agua.
La Ley Estatal del Agua que prevalece en la entidad es la número
21, fue realizada en el sexenio pasado –en el marco de la
descentralización política– y hace posible
la transferencia de los sistemas de agua a los municipios y su
posible privatización; sin embargo, no ha despertado el
interés de la ciudadanía, que se ha mantenido casi
totalmente al margen.
El
medio ambiente y el Plan Veracruzano de Desarrollo
El Plan Veracruzano de Desarrollo (PVD), elaborado a partir de
las propuestas formuladas durante la campaña del actual
gobernador, representa sin duda un importante esfuerzo sistemático
y analítico que de manera plausible se ha considerado un
instrumento flexible y dinámico: “El Plan Veracruzano
es suficientemente flexible para poder ajustar objetivos, estrategias
y acciones ante una posible omisión, alguna necesidad identificada
incorrectamente o cambio en el entorno nacional e internacional.
El gobierno no es infalible por lo que, en el marco del Plan,
tendrá la capacidad para ajustar su accionar, sin perder
su papel de coordinador y orientador de los esfuerzos para impulsar
el desarrollo...”. Y es desde esta perspectiva que se le
dio una lectura al capítulo dedicado al medio ambiente.
La situación en la que se encuentra el medio ambiente en
la entidad es plasmada en el PVD; de manera general, destaca que
”Veracruz tiene una tasa de deforestación muy alta:
perdió 36 por ciento de sus bosques entre 1984 y 2000 y
más de 40 por ciento del territorio estatal padece erosión
grave. Esto, aunado a la contaminación de ríos y
cuerpos de agua, así como a los ciclos de inundaciones
y sequías cada vez más frecuentes e intensos, pone
en serio peligro la fauna y la flora, los recursos naturales,
la diversidad, y la productividad agrícola, ganadera, pesquera
y forestal”. Plantea que, al respecto, no se cuenta con
un diagnóstico integral; sin embargo, hizo falta considerar
más los trabajos que por regiones han desarrollado diversas
instituciones, entre ellas el Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropología Social (CIESAS), el Centro de
Culturas Populares y lo que antes era el Instituto Nacional Indigenista
(INI). Además está el trabajo de diversos académicos
como Eckart Boege, Hipólito Rodríguez y Luisa Paré
y otros más de la Universidad Nacional Autónoma
de México, la Universidad Veracruzana y otras universidades
del país y el extranjero.
En cuanto a los objetivos, el documento señala que: ”La
biodiversidad dependerá casi completamente de la restauración
ambiental, nuevo paradigma de la conservación en Veracruz.
Poner énfasis en la restauración es conocer la necesidad
de conservar especies y procesos naturales y culturales. La restauración
es más participativa que la conservación y es socialmente
más creativa e innovadora”. Importante planteamiento
que hace falta desarrollar más, es decir, se necesita enunciar
específicamente de qué manera se pretende llevarlo
a la práctica.
Las acciones prioritarias son cerca de seis; algunas se vinculan
con el medio ambiente y otras de manera específica con
el agua. Éstas buscan instrumentar el programa de Cultura
del Agua y promover la importancia que tiene el vital líquido,
pero se necesita que haya un apartado específico para el
agua como recurso y otro más como política pública,
en los cuales se describan detalladamente las estrategias que
va a desarrollar el gobierno para su manejo, cuidado y distribución;
de lo contrario, todo parece una buena intención que no
logra tener injerencia en las cuestiones sustanciales del líquido.
Asimismo, el documento hace ver que no se está considerando
que es el gran capital –la ganadería extensiva, las
industrias y los traficantes de maderas preciosas– el que
ha acabado en gran medida con los recursos naturales: “Existe
una clara correlación entre pobreza, marginación
y diversidad que se acentúa en algunas zonas con población
predominantemente indígena. Los grupos de población
pobres y marginados se hallan en áreas naturales en buen
estado de conservación y con gran riqueza biológica.
Esta relación y correspondencia ha sido identificada como
una de las primeras causas de pérdida de la cubierta forestal
y de amenaza para la biodiversidad. Subyace una falta de identificación
y de apropiación de su entorno y la necesidad de obtener
dinero de la venta y tráfico de especies y recursos naturales...”.
Más adelante, como una solución señala: “La
valoración de los servicios ambientales de los ecosistemas
es una forma de retribuirles a los grupos por mantener y conservar
la naturaleza, lo cual, aunado a la creación de proyectos
productivos basados en la cría de distintas especies animales,
como mariposas (...) y el cultivo de plantas de interés
económico con carácter ornamental, científico
y de restauración serían opciones para armonizar
la relación entre pobreza y diversidad...”. Desarrollar
proyectos desde esa perspectiva, sin duda, es importante y ayudaría
a restaurar, pero es sólo combatir y señalar los
problemas ambientales de manera tangencial y no considerar lo
que verdaderamente está deteriorando a la naturaleza.
Es destacable en el documento que se pugne por lo que se ha tratado
de desarrollar en otros periodos, el manejo integral de las cuencas,
y también que se señale que “la educación
ambiental que se realiza es superficial y confusa, porque no está
debidamente incorporada en los procesos educativos”; sin
embargo, en ambos puntos, al igual que en todo los demás,
hace falta una propuesta más especifica para su desarrollo.
El PVD 2005-2010, en su apartado sobre el medio ambiente, es un
esfuerzo importante; no obstante, se queda en un diagnóstico
muy general y en una “lluvia de ideas” con respecto
a lo que pueden ser soluciones específicas: requiere todavía
de una mayor participación de especialistas y ciudadanos.
De hecho, la participación de la sociedad es necesaria
y fundamental en la implementación de políticas
públicas relacionadas con el medio ambiente y, sobre todo,
con el agua por las repercusiones que ésta tiene en la
vida de los seres humanos.
El
proceso de descentralización y la ley estatal del agua
En América Latina, el proceso de descentralización
se desarrolló en diversos países en los años
ochenta debido a diferentes factores, entre ellos las crisis del
Estado benefactor, la económica y la trasnacionalización
del mercado; también estuvo propiciado por un movimiento
dinámico del Estado y de la sociedad civil,(2) que revistió
características específicas en el contexto en el
que se desarrolló y que –se considera– concluyó
con la privatización (Nohlen, 1991).
La descentralización de la política pública
del agua(3) se encuentra directamente relacionada con modificaciones
legales en los ámbitos nacional y estatal, transformaciones
que repercuten en su desarrollo. En los años noventa se
formaron los consejos municipales en Veracruz, al igual que en
otros estados del país, lo que hizo posible una mayor articulación
entre diversos sectores de la sociedad en relación con
el manejo del agua potable; sin embargo, se ha quedado sólo
en el plano de la participación ciudadana y no ha tenido
injerencias en su diseño, porque en el caso de algunos
estados como Veracruz las transformaciones normativas generaron
que se antepusieran leyes locales y reglamentos estatales.
En términos generales, el proceso de descentralización
busca revertir una tendencia de concentración de poder
de decisión, así como de los recursos que permiten
el ejercicio de éste. Cabrero Mendoza y Mejía Lira
(1992:35) mencionan que “los efectos de la descentralización
en la estructura social son de carácter dialéctico,
por un lado permitiendo su expresión y por otro inhiben
los aspectos autóctonos a partir de la especialización
y la modernidad como proyecto nacional”.
La descentralización relacionada con el agua se inició
en el ámbito político con reformas de tipo legal
y políticas; en el ámbito federal, y en los estatales
en relación con el primero. Arsenio González Reynoso
(1995:37) (4) plantea tres ejes centrales de la reforma del Estado
relacionados con la producción y administración
de los servicios públicos urbanos: descentralización,
privatización y participación ciudadana. La última
la concibe como un instrumento que propicia la democracia(5).
En el caso de la política pública del agua potable
desarrollada en los ámbitos municipales, propició:
1) Que se transformaran las estructuras institucionales vinculadas
a este servicio; 2) Un cambio en la interacción de grupos
organizados de la sociedad y los representantes estatales y 3)
Una dinámica diferente entre los grupos organizados de
la localidad que, al movilizarse por este recurso, en ocasiones
conforman identidades que trascienden las acciones colectivas
en torno al agua.
La Ley del Agua número 21 en el estado hace posible la
municipalización y el servicio del agua potable. Actualmente,
también es factible la participación del sector
privado en las comisiones municipales y regionales de agua. La
Comisión Estatal de Agua y Saneamiento (CEAS) y las Comisiones
Municipales de Agua Potable y Saneamiento (CMAPS) son parte integral
de los municipios presididos por los propios alcaldes y no por
apoderados temporales que van rotando cada cierto tiempo.
En este sentido, los procesos de descentralización tienden
a crear sistemas normativos necesarios para la realización
de las transferencias. En Veracruz, las reformas estuvieron vinculadas
en los años noventa con la sustitución de la Ley
Estatal de Agua –en ese periodo la número 72–
y con las reformas al artículo 115 de la Constitución
Política y la creación de la local, esta última
publicada en febrero de 2000.
Es conveniente tomar en cuenta el establecimiento de políticas
públicas(6) centradas en el tema del agua a partir de algunos
elementos relacionados con la toma de decisiones en el sector
público y civil(7). Se considera, en efecto, que la sociedad
ha propiciado en algunas localidades una articulación con
las instancias gubernamentales –acción que anteriormente
no se realizaba–, generando que la información que
antes se mantenía entre las elites se socialice; sin embargo,
en la mayoría de las localidades la sociedad no ha podido
intervenir en el diseño e implementación porque,
desde la década de los noventa, ha habido candados legales
que lo han impedido. En realidad, a pesar de algunos casos aislados
de participación conjunta, no ha habido una cogestión
entre las instancias estatales y la sociedad civil.
Comentarios
finales
1. En la entidad, los problemas ambientales, y específicamente
los del agua, son muy graves, por lo que requieren urgentemente
soluciones integrales que surjan de los tres niveles de gobierno
y de las instituciones vinculadas; además, es necesario
un cambio en la cogestión que se desarrolla entre el estado
y la sociedad, la cual debe participar más en la implementación
de las políticas públicas. Esto implica también
una mayor socialización de la información que se
genera en las esferas gubernamentales y, al mismo tiempo, que
la ciudadanía vaya generando mayor conciencia sobre la
necesidad de involucrarse en los asuntos públicos.
2. Debido a la importancia que tiene el vital líquido para
todos, la sociedad debe estar más enterada de la manera
en que se manejan los sistemas de agua. Patricia Ávila
García (2003:46-47) describe cómo en algunos países
como Bolivia –específicamente, en Cochabamba–
se registraron serios conflictos en la década de los noventa
por una posible privatización de los sistemas de agua.
La ley en ese país permitía la concesión
de las fuentes de abastecimiento. La empresa que se interesó
fue “Agua del Tunari” –subsidiaria internacional
de Water Limited de Londres, propiedad de Bechtel Enterprice Inc.
de San Francisco, California, y Edison S.P.A. de Milán,
Italia–, que logró una concesión por 40 años;
el contrato era ventajoso para ellos porque lo realizaban sin
invertir capital. Sin embargo, la sociedad boliviana –sobre
todo campesinos y agricultores– se opuso y logró
revertir la tendencia establecida por su gobierno, motivo por
el cual la transnacional inició acciones legales contra
Bolivia, en noviembre de 2001, y demandó 25 millones de
dólares. La sociedad civil de 41 países del mundo
solicitó a una corte que la transnacional no actuara impunemente
contra uno de los países más pobres del mundo, pero
la autora del texto destaca cómo las medidas tomadas por
la empresa son una muestra de las tendencias que seguirán
los inversionistas extranjeros según su derecho de enjuiciar
a gobiernos nacionales.
3. La presentación de diagnósticos sobre los problemas
ambientales y del agua es fundamental, tal como lo hace el PVD,
pero también se necesitan propuestas específicas
para darles solución y que se destaquen las repercusiones
que dichas propuestas traerían consigo, tanto las favorables
como las desfavorables. Ésta sería información
suficiente para analizar escenarios posibles.
4. Para el desarrollo de las propuestas, es obvio que los montos
y las cifras no pueden estar presentes de manera específica,
porque deben aparecer en los Programas Operativos Anuales de las
diferentes dependencias públicas; sin embargo, en el PVD
debe haber claridad sobre cómo y de dónde se van
a obtener los recursos para que se desarrollen las propuestas
gubernamentales, porque todos los veracruzanos conocen la actual
situación económica del estado de Veracruz.
5. Existe la necesidad de impulsar una educación ambiental;
de hecho, desde los años noventa algunos estudiosos han
realizado planteamientos integrales al respecto, tal es el caso
de Enrique Leff (1994), quien además presenta un análisis
de los problemas ambientales.
Notas
* Alumna del doctorado en Historia Regional del IIHS-UV
(1) Información tomada de las páginas de Internet
de la Universidad Veracruzana, del artículo “La Crisis
Planetaria”, elaborado por Aldo Segura Cabrera y Enrique
Vargas Madrazo, del Colectivo Eco Sagrado.
(2) Este concepto se va a ir definiendo posteriormente.
(3) La descentralización surge, según Nelly Stromsquist
(1999), como un producto de instituciones multinacionales, fuera
del ámbito Nación-Estado; en México, se inicia
en el periodo de Miguel de la Madrid (1982-1988) como un proceso
que busca revertir el centralismo; ha estado presente en las instancias
estatales del país y surge a partir de planteamientos que
buscan la participación del municipio y la ciudadanía.
(4) “Específicamente, en el marco jurídico
propuesto por la Comisión Nacional de Agua (1992), cuyos
aspectos centrales son: I) Avanzar en la descentralización
de los organismos operadores de los sistemas, sean del Municipio
o del Estado. II) Fortalecer la autonomía y la capacidad
de gestión y ejecución de los organismos operadores.
III) Prever la posibilidad de crear organismos operadores intermunicipales.
IV) Suspensión del servicio de suministro por falta de
pago. V) Propiciar la participación ciudadana en los organismos
de gobierno de los organismos operadores. VI) Promover la participación
de la inversión privada en los sistemas de agua potable,
alcantarillado y saneamiento, buscando mayor eficiencia, mayor
inversión y facilitando el régimen de concesión
para la operación. VII) Establecer un sistema estatal de
agua potable y saneamiento, donde exista un organismo capaz de
coordinar el desarrollo integral del subsector, como la instancia
de planeación y presupuestación y para la asistencia
técnica y la operación de los pequeños sistemas”.
(5) La democracia es definida por Norberto Bobbio (2000:26) como
“un conjunto de reglas procesales para la toma de decisiones
colectivas, en la que está prevista y propicia la más
amplia participación posible de los interesados”.
Alain Touraine parte de esa definición al elaborar la suya
pero manifiesta que el conformarse con garantías constitucionales
y jurídicas, en tanto la vida económica y social,
la democracia permanecería dominada por oligarquías
cada vez más inalcanzables. Por ello, considera aspectos
procedimentales y, al mismo tiempo, la libertad de los sujetos
para incidir en su entorno político. También destaca:
“El régimen que reconoce a los individuos y a las
colectividades como sujetos, es decir, que los protege y estimula
en su voluntad de ‘vivir su vida’ de dar una unidad
y un sentido a su experiencia vivida. De modo que lo que limita
el poder no es sólo un conjunto de reglas de procedimiento,
sino la voluntad positiva de incrementar la libertad de cada uno.
La democracia es la subordinación de la organización
social, y del poder político en particular, a un objetivo
que no es social sino moral: la liberación de cada uno”.
(6) Las políticas públicas pueden ser definidas
como “cursos de acciones tendientes a la solución
de problemas públicos, definidos a partir de la interacción
de diversos sujetos sociales, en medio de una situación
de complejidad social y de relaciones de poder, que pretenden
utilizar de manera más eficiente los recursos públicos
y tomar decisiones a través de mecanismos democráticos,
con la participación de la sociedad” (Cano Chac 1992:52).
(7) La sociedad civil para Norberto Bobbio(1997:39) es conocida
como un término a partir de la dualidad sociedad civil/Estado.
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