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La fiscalidad es una ventana por la cual se puede observar la sociedad, escrutinio que conduce a una reflexión sobre aspectos de la vida económica y política del Estado, pero también abre una perspectiva mucho más amplia para los estudios históricos cuando se analiza la relación que existe entre fiscalidad y el conjunto de funciones de la administración pública.

En efecto, dinámica fiscal y función pública van de la mano. No se puede comprender una sin la otra, como tampoco es factible ampliar el radio de conocimiento de algunas de las ramas de la actividad gubernamental si no se estudia la relación que existe con el sistema hacendario. La educación es, entre otras, una de las ramas de la administración pública que en buena medida depende de los recursos económicos que se canalicen para su desarrollo. No sólo se requiere de una política educativa clara y bien diseñada, sino también de fondos para sostener y permitir el crecimiento de la oferta educativa frente a la demanda. Por eso, cuando existe una crisis fiscal que radica en "una continua situación deficitaria", el gobierno se ve obligado a buscar recursos recurriendo al crédito y la ampliación de impuestos para solventar los gastos, a la par que jerarquiza las erogaciones. De inmediato los desequilibrios que se generan se dejan sentir en la totalidad de las funciones administrativas, y la educación no es la excepción.

En México, y en particular en el estado de Veracruz, los gobiernos enfrentaron desde la independencia y hasta entrada la segunda mitad del siglo XIX, una permanente situación de crisis fiscal. Para combatirla incrementaron impuestos y contrataron créditos que no en pocas ocasiones fueron onerosos. La inestabilidad presupuestal impidió consolidar desde el principio el proyecto educativo que emergió con la independencia. La buena voluntad no siempre estaba acompañada de los recursos suficientes y permanentes, por lo que así como se abrían escuelas, éstas se cerraban por escasez pecunaria.

En el presente ensayo trataremos de aproximarnos al conocimiento de la interdependencia que se dio, y se hizo cada vez más estrecha, entre la organización hacendaria y la administración presupuestal, con respecto a la política dirigida a fomentar la educación primaria elemental en el estado de Veracruz a lo largo del siglo XIX. Primero veremos el periodo protoeducativo, enmarcándolo entre 1824 y 1857, a lo largo del cual se empieza a definir una conciencia educativa. Después hablaremos de la fase preparatoria, comprendida entre 1857 y 1874, durante la cual se daránn las bases que facilitaran la tarea educativa del porfiriato. Finalmente nos detendremos en este último período, en cuyas décadas se consolida el proyecto educativo liberal que en buena medida se proyectará en la entidad veracruzana hasta bien entrada la segunda mitad del siglo XX.

Debo advertir que el ensayo lo considero una aproximación al estudio de la relación fiscalidad y educación primaria, ya que es menester profundizar y analizar con mayor detenimiento la tendencia y reformas hacendarias, el control de impuestos y ejercicio presupuestal vinculado a la tarea educativa, así como la dinámica de escolaridad y los contenidos programáticos. Las fuentes utilizadas fueron, fundamentalmente, memorias e informes de los gobernadores, la prensa de la época y algunos estudios sobre educación.

2. La construcción del modelo educativo: avances legislativos y tropiezos fiscales, 1824-1857

A partir de 1824 el gobierno del naciente estado de Veracruz inició los primeros pasos para impulsar la educación básica. Esta acción empezó prácticamente de cero, ya que durante la Colonia la infraestructura educativa se reducía a seis escuelas instaladas en las principales ciudades: Jalapa, Orizaba, Córdoba y el puerto de Veracruz. Por otra parte, la orientación y contenido del plan de estudios se limitaba a la enseñanza de la lecto-escritura, elementos de aritmética, historia sagrada y catecismo. De los seis establecimientos, dos estaban subvencionados por los ayuntamientos y cuatro por corporaciones religiosas y donaciones particulares. Es decir, no existía en la Nueva España, y por tanto en la intendencia de Veracruz, una política educativa definida y mucho menos una organización fiscal que permitiera canalizar recursos para el sostenimiento y desarrollo de la educación básica. No es sino hasta 1812 cuando las Cortes de Cádiz plasmaron en la Constitución Política de la Monarquía Española la necesidad fundamental de impulsar la educación en todos los pueblos de la monarquía mediante el establecimiento de escuelas de primeras letras. Dos años después, en el Reglamento para el Gobierno Interior de las Provincias (1814), se especificó que los ayuntamientos debían fundar escuelas "sostenidas con los fondos del común". Sin embargo, el retorno a España de Fernando VII y la restauración del absolutismo paralizó la reforma educativa impulsada por las Cortes de Cádiz.

Paralelo al proceso que se estaba viviendo en España, en México también se hacía un esfuerzo considerable por construir un cuerpo legislativo que diera legalidad y sustento político a la búsqueda de un gobierno independiente. En la Constitución de Apatzingan, promulgada en 1814, no sólo se plasmó el ideal de una república nacional, sino también las normas que debían dar vida a los principios y derechos fundamentales del hombre, entre los que se encuentra la educación. El artículo 39 señala que la instrucción era necesaria para todos los ciudadanos (ya no se habla de vasallos) y ésta "debe ser favorecida por la sociedad con todo su poder". Tras esta premisa se encuentra el sentido liberal de la educación del individuo como base del bienestar común y la idea de un Estado promotor emanado de la voluntad popular.

En 1820 Fernando VII se vio obligado a restablecer la Constitución y las disueltas Cortes de Cádiz. En abril de ese año se señaló la necesidad de instruir al pueblo. Un año después las Cortes expidieron el Reglamento General de Instrucción Pública que llegó a México después de consumada la independencia. Este reglamento, por su carácter liberal y republicano, fue considerado vigente en tanto no se contara con la Constitución Mexicana.

El 4 de octubre de 1824 se expidió la Constitución Política de la República Mexicana. En el artículo 50 de la sección quinta que refiere a las facultades del Congreso General, se asentó que el gobierno deberá

Promover la ilustración: asegurándose por tiempo limitado derechos exclusivos a los autores por sus respectivas obras, estableciendo colegios de marina, artillería e ingenieros: erigiendo uno o más establecimientos en que se enseñan las ciencias naturales y exactas, políticas y morales, nobles artes y lenguas: sin perjudicar la libertad que tienen las legislaturas para el arreglo de la educación pública en sus respectivos estados.

El sentido federalista y la alianza con la iglesia católica orientaron la norma fundamental hacia la responsabilidad de los estados, cuyos gobiernos debían organizar, impulsar y canalizar recursos económicos para construir y sostener el sistema de educación pública elemental.

En la Constitución Política del Estado de Veracruz, promulgada en 1825, se especificó en la séptima fracción del artículo 33 que el Congreso local tenía la facultad de "promover la educación pública y el engrandecimiento de todos los ramos de prosperidad". De acuerdo con este ordenamiento, el gobierno del estado debía crear condiciones para lograr la multiplicación de escuelas y elevar los niveles de educación general. Esta tarea recayó en los ayuntamientos y fueron ellos los que, de acuerdo con sus intereses y recursos, crearon y sostuvieron escuelas de educación elemental. Así, para 1831 ya existían 140 escuelas de las cuales 105 eran de niños y 35 de niñas. Del total, la mayoría de los establecimientos se concentraba en los cantones de Orizaba (34.28%), Jalapa (19.28%), Córdoba (15.71%) y Acayucan (10.00%), conjuntando el 69.27% del total de las escuelas existentes, mientras que el restante 30.73% se localizaba en los cantones de Cosamaloapan, Jalacingo, Misantla, Papantla, Huimanguillo, Tampico y Los Tuxtlas (véase cuadro y mapa 1).

Los recursos para el pago de profesores, mobiliario, renta de local, libros y material didáctico, provenía de ingresos que tenían las cabeceras cantonales y algunos ayuntamientos, resultado de una contribución para educación impuesta a la producción de tabaco, caña de azúcar, café y ganado vacuno, así como de un impuesto personal que pagaban los padres de familia. Esta es la razón por la cual el cantón de Acayucan, fundamentalmente ganadero, tenía 14 escuelas, o el de Orizaba, que tenía una planta industrial y fuerte dinámica mercantil, o el de Córdoba, con gran producción cañera.

Desde luego que este panorama era mucho más alagador que el existente a fines de la Colonia. Un cálculo del probable número de niños que asistían a la escuela en el año de 1831 indica que eran alrededor de 7 500 escolares de ambos sexos en toda la entidad veracruzana. Pero si bien los esfuerzos permitieron ampliar la oferta educativa, la situación económica a la que se enfrentaba el gobierno estatal no facilitó la organización de un sistema educativo único, a lo que se sumó la carencia de profesores preparados, pues no existía una institución dedicada a formar docentes de primeras letras. Esto obligó a la Legislatura a descargar en las jefaturas de cantón y los ayuntamientos la responsabilidad de fundar y sostener escuelas, así como de contratar a los profesores con los recursos que recaudaran. Para darle sustento legal a dicha disposición, el 14 de diciembre de 1833 se expidió el Reglamento de Educación Popular, en el que se sostuvo la obligatoriedad de las cabeceras cantonales de organizar y regular lo relativo a instrucción pública, así como la creación de una Sociedad de Instrucción Pública encargada de recaudar fondos, vigilar su aplicación y supervisar la asistencia de los niños a la escuela y la aplicación de exámenes. Esta medida correspondía a un espíritu federalista, ya que pretendió descentralizar al interior de la entidad veracruzana la administración y promoción de la educación.

Por otra parte, se asentó que la enseñanza elemental era libre y se podían establecer escuelas públicas y privadas. El avance en materia de política educativa y la definición de lo que en el futuro poco a poco se fue transformando en un sistema pedagógico bien planeado, estaba, sin embargo, limitado por la escasez de recursos financieros, consecuencia de una raquítica estructura fiscal y del creciente endeudamiento del sector público.

Este problema tampoco logró superarlo la República Central (1835-1845) con sus siete leyes constitucionales. En el artículo 14 quedó establecido que

tocaba a las juntas departamentales establecer escuelas de primera educación en todos los pueblos de su Departamento, dotándolas completamente de los fondos de propios y arbitrios, donde los haya, e imponiendo moderadas contribuciones donde falten.

Por lo que atañe a Veracruz, se dieron varias disposiciones que resultan novedosas. Entre ellas destaca la especificación de la edad para ingresar a la escuela, que se estableció entre los siete y los doce años; que la enseñanza duraría de cuatro a cinco años y los exámenes de acreditación continuarían teniendo un carácter público. Por la magnitud de la población indígena y la ignorancia en que se consideró vivía, se apuntó la urgencia de crear escuelas para indígenas atendidas por un doctrinero. Para solventar los gastos se ordenó (cual fuera tributo) el pago de una contribución mensual de un real a los casados y medio real a viudos y solteros de 18 años, o bien trabajo obligatorio en el terreno que se asignara a la escuela, cuyo producto se depositaría en una caja de ahorros.

La voluntad para promover la educación no sólo requería de buenos deseos, sino también de recursos económicos. De tal suerte que poco o nada de lo anterior se llegó a concretar, sobre todo porque los ingresos del erario público, o eran para solventar gastos de guerra, o bien para pagar adeudos. El hecho es que los ayuntamientos carecían de fondos, situación que obligó a muchos a cerrar los establecimientos que habían logrado impulsar. Así, en 1839 Manuel Segura hizo notar que en el distrito de Orizaba se habían clausurado varias escuelas por no contarse con dinero para su mantenimiento. Por su parte, José María Bausa menciona que para 1840 en el partido de Papantla las escuelas tenían cinco años de cerradas, pues éstas dejaron de existir como consecuencia de que "las rentas públicas cesaron de expensarlas".

La crítica situación derivada de la agudización de la lucha entre centralistas y federalistas provocó que en aquello en lo que sí estaban de acuerdo, es decir, en considerar a la educación como base del engrandecimiento del pueblo (independientemente del plan de estudios en torno al cual sólo existían algunas ideas para homogeneizar planes y programas), fuera postergado como acción directa del Estado, más no se olvidó la importancia social que reviste la educación, motivo por el cual se autorizó la apertura de escuelas particulares de enseñanza primaria. Así, por ejemplo, para fines de la década de los treinta había en Jalapa cinco escuelas para niños y seis para niñas, en Córdoba una para niños y once "amigas de paga" (de niñas) y en Orizaba cuatro para niños y doce para niñas.

Al momento del restablecimiento de la república federal (1846) se observa que la construcción del sistema educativo en la entidad veracruzana había avanzado pese a las dificultades inherentes al deficiente sistema de recaudación fiscal. Es claro que se concebía a la educación como un instrumento fundamental para lograr el progreso material y espiritual de la sociedad, y se tenía el ideal de extender la instrucción a todas las "capas" sociales, de ahí que se pensara en multiplicar las escuelas a lo largo y ancho de la entidad, actividad que como vimos rindió frutos al inicio de los años treinta, para después decaer y frenarse por la falta de un ramo presupuestal fijo para tal fin. Era un período en el que no se tenía muy claro que toda política educativa implica un proyecto educativo, cuyos objetivos pedagógicos entrelazan contenidos formativos e informativos, así como una ideología a introyectar en el educando.

Los ensayos y errores, aciertos y fracasos, posibilidades y limitaciones, condujeron a grupos dirigentes y educadores a tomar conciencia de que un sistema educativo es mucho más complejo que el simple acto de rentar o construir un local y contratar un profesor para contar con una escuela. Por eso, a partir de 1848, y tratando de superar los desajustes derivados, entre otras razones, por la intervención norteamericana de 1847, el General Juan Soto, gobernador de Veracruz, urgió al congreso local para que con urgencia se expidiera el código civil, comercial y administrativo que regulara las funciones del aparato gubernamental. En materia de educación se estableció la Dirección General de Estudios para organizar la enseñanza oficial en todos los niveles y se expidió el Reglamento de Instrucción Pública que, entre otras disposiciones, estableció mecanismos para obtener fondos destinados a sostener la educación. Medida inmediata fue la aprobación del Congreso de imponer un impuesto del 6% sobre herencias transversales y legados para destinarlo al ramo de educación primaria. El 25 de marzo de 1849 se reformó este acuerdo para diversificar las fuentes de ingresos destinados a la educación: se estableció un impuesto a los artículos de lujo y a los expendios de bebidas alcohólicas, se mantuvo el 6% sobre herencias transversales y legados, y se impuso una cuota a los alumnos cuyos padres pudieran pagarla y que variaba de uno a cuatro pesos mensuales. En Córdoba y Cosamaloapan, por ejemplo, los gastos para sostener las escuelas primarias que funcionaban en el cantón en gran parte eran cubiertos gracias a las contribuciones personales de los padres de familia.

Cabe resaltar que el concepto de enseñanza primaria se empezó a utilizar a partir de 1840 en sustitución del legado colonial de "primeras letras". La nueva conceptualización es importante porque refleja una actividad educativa que iba más allá de la simple apertura de escuelas y la contratación de profesores. Muestra con bastante claridad que existía un esfuerzo de reflexión y construcción de un proyecto educativo, pero sobre todo, que para estos años tanto liberales como conservadores estaban convencidos de que la educación debía ser pública, era necesario que contara con un plan y programas de estudios actualizados y acordes con la dinámica de la sociedad y búsqueda del progreso y, sobre todo, con fondos suficientes para hacer realidad los esfuerzos que se estaban haciendo en materia legislativa. Y precisamente en este último punto radicaba el principal problema, ya que al no existir un sistema de recaudación fiscal aceptado por la sociedad, con una organización eficiente, las medidas dictadas por la legislatura local, al igual que aquellas que adoptaban los ayuntamientos, no tenían el efecto deseado, por lo que el erario era insuficiente para cubrir todos los ramos que tenía que atender la administración, sobre todo el educativo. Así lo expresó el gobernador Juan Soto en su "Memoria" de 1848, cuando escribió que "El ejecutivo conoce y confiesa que se ha hecho muy poco" en materia educativa, pero "la falta de recursos no le daba mucha libertad de movimiento".

En efecto, al concluir la segunda mitad del siglo decimonónico no pocos municipios se vieron en la necesidad de cerrar las escuelas que habían logrado abrir. En el cantón de Misantla las cuatro que tenía en 1831 fueron suspendidas. Otros con dificultades lograron mantener abiertas las pocas escuelas que fundaron, como fue el caso del cantón de Tampico. En Córdoba las autoridades cantonales señalaron que "la labor educativa hubiera sido más positiva si no hubiera habido escasez en los fondos municipales", razón que impidió contratar a profesores bien preparados. Asimismo, el ayuntamiento de Jalapa elevó su queja señalando que la carencia de fondos impedía solventar los gastos de educación.

Estos casos son representativos de la situación que afrontaba la administración pública para impulsar el proyecto educativo estatal, cuyo modelo descansaba en la organización cantonal y en las células municipales, instancias que enfrentaron la carencia de una conciencia social educativa y un deficiente sistema de recaudación fiscal.

La lucha civil, las divergencias ideológicas y la búsqueda del control político nacional convencieron aún más a conservadores y liberales de la importancia social y el papel cultural de la educación. Al triunfo de la revolución de Ayutla y al asumir Ignacio Comonfort la presidencia del país en 1856, se expidió el Estatuto Orgánico Provisional de la República Mexicana. En el artículo 39 quedó establecido que "la enseñanza privada era libre; que el poder público no tenía más intervención mientras no se atacara la moral" y era obligación del gobierno "fomentar la enseñanza pública en todas sus ramas". El mismo año Benito Juárez, a la sazón ministro de justicia, señaló que "el gobierno que conoce la importancia de la instrucción pública, la influencia poderosa que ejerce en la moralidad e ideales sociales, está resuelto a darle todo el impulso que las necesidades del Estado demanden".

Ahora la educación no era sólo un medio para elevar el nivel de instrucción de la población, sino también un instrumento en la lucha ideológica y en la formación de una conciencia nacional que se identificaba con el Estado. Por eso en la Constitución de 1857 privó el principio de la libertad de enseñanza, norma fundamental que conflictuó los intereses conservadores, en especial los de la iglesia, porque tendía a romper con el monopolio educativo que ésta ejercía y sentaba las bases para el siguiente paso: la enseñanza laica.

El 18 de noviembre de 1857 el gobernador Manuel Gutiérrez Zamora firmó la Constitución Política del Estado. En el artículo 29, fracción séptima, se estableció que el Congreso tenía la facultad de "promover la educación pública y el engrandecimiento de todos los ramos de prosperidad", precepto que no varió del asentado en la Constitución Estatal de 1824. Sin embargo, la situación deficitaria del presupuesto cuyos fondos provenía en mayor conjunto de las aduanas, y que a decir del gobernador Ignacio de la Llave eran insuficientes para cubrir el gasto estatal, además de que no se contaba con una ley que permitiera organizar y reglamentar tan importante fuente de ingresos, impedía impulsar el ramo educativo por lo que "dista mucho de encontrase en un estado perfecto". Con el fin de superar la deficiente organización y crear una base administrativa regional, se reorganizaron en los cantones las Juntas de Instrucción Pública que habían sido creadas en 1855, pero la guerra con Francia truncó los esfuerzos que de nueva cuenta se estaban realizando para dotar de recursos al naciente sistema educativo al canalizarse los ingresos por concepto de impuestos, aduanas y préstamos al gasto militar.

Derrotado el Segundo Imperio, el presidente Benito Juárez introdujo una nueva reforma educativa. En 1868 se expidió la Ley Orgánica de Instrucción Pública. En este ordenamiento quedó establecido que la educación sería "gratuita para los pobres y obligatoria". Se prohibió la enseñanza religiosa en las escuelas públicas y se asentó que no se debía imponer a los alumnos ninguna ideología. Esta reglamentación causó inmediata influencia en Veracruz. El primero de marzo de 1868 el gobernador Francisco Hernández y Hernández prohibió la enseñanza religiosa en los planteles públicos, quedando confinada a las escuelas particulares mientras no atacaran la moral pública.

Si bien el gobierno estatal se quejaba de la carencia de fondos para incrementar el número de escuelas durante la ocupación francesa, sorprende que para 1868, a un año de la recuperación del territorio nacional, en Veracruz se registraran 363 escuelas, es decir, 41.3% más que en 1831. Este incremento parece estar relacionado con la abolición de las alcabalas en 1867 y la sustitución de ingresos vía el impuesto predial, cuyo cobro quedó en manos de los cantones para cubrir sus gastos. Por otra parte, dio libertad a los municipios para que con recursos propios abrieran escuelas de enseñanza primaria. La medida de abolir las alcabalas generó dificultades financieras al disminuir los ingresos estatales, por lo que el gobernador Francisco Hernández restituyó el sistema en agosto de 1869 con imposiciones del 12 y 10% a productos nacionales y el 2% a extranjeros sobre el valor facturado. Con esto se obtuvo un aumento en los ingresos que permitió liberar otros recursos para canalizarlos a la acción educativa y, para 1871, ya operaban en la entidad 528 establecimientos, aunque su distribución cantonal era muy desigual (véase cuadro y mapa 2).

En efecto, Córdoba, Jalapa, Orizaba y Veracruz concentraban, en conjunto, 47.36% de los establecimientos existentes, mientras que en los catorce cantones se distribuía el restante 52.61%. Los cantones mencionados corresponden a la región central de Veracruz que, teniendo mayor densidad demográfica y una relativa tradición educativa, eran los de más alto desarrollo económico y contaban con mejores ingresos vía impuestos provenientes de la producción del café y caña de azúcar, por lo que tuvieron oportunidad de canalizar más recursos hacia la educación, considerada un ramo de progreso.

El éxito que tuvo Hernández en su esfuerzo por reanimar la política educativa, que se refleja en el incremento del número de planteles, se relaciona con la reorganización administrativa que realizó al inicio del año de 1871. En principio reactivó las Juntas de Instrucción Pública dándoles la responsabilidad de administrar el dinero para educación que provenía del pago del 6% sobre herencias y legados, la contribución por arroba de café y tabaco cuya cuota quedó al arbitrio de los municipios productores, así como las contribuciones personales y el impuesto a la venta de bebidas alcohólicas. Acción descentralizadora que tuvo un efecto inmediato y se reflejó en la apertura de nuevas escuelas.

Sin embargo, con la reforma constitucional que se hizo a fines de 1871 las Juntas desaparecieron y la instrucción llamada subvencionada quedó a cargo de los ayuntamientos. Esto provocó que los adelantos en materia de descentralización educativa y el alagador resultado que se había logrado se derrumbaran con el consecuente cierre de 75 escuelas entre 1871 y 1873. Desde luego fueron más afectados aquellos municipios que no tenían ingresos provenientes del impuesto a la producción de café y tabaco y dejaron de percibir los subsidios que administraban las Juntas. Los cantones en los que se percibe una mayor disminución de establecimientos educativos fueron Córdoba, Jalapa, Ozuluama, Papantla, Tantoyuca, Tuxpan y Los Tuxtlas (véase cuadro 5 y mapa 3).

En 1874 se dio un nuevo paso con la Ley Orgánica de Instrucción Pública y Plan de Estatutos Preparatorios Generales y Especiales. Comparando la idea y el sentido de la educación que se tenía en la primera mitad del siglo con respecto a los preceptos manejados en la Ley Orgánica se observa una cambio sustantivo que refleja el desarrollo de una concepción pedagógica que trascendió del nivel de las "primeras letras" al de un sistema de educación completo que involucraba primaria, secundaria, facultades profesionales y estudios especiales. Además, existe ya claridad en el papel que juega la educación en la formación y reproducción ideológica, de ahí que para llevar a la práctica el ideal liberal de igualdad educativa se decretó que la educación primaria elemental fuera obligatoria y gratuita en las escuelas oficiales, haciéndose ya la distinción entre establecimientos públicos y privados. Para lograr lo anterior se dispusieron cuatro medidas: crear por lo menos dos escuelas (una de niños y otra de niñas) en toda población con más de dos mil habitantes; dividir la educación primaria en elemental y superior (cada nivel con tres años de estudio); introducir la igualdad educativa por sexos al homogeneizarse el plan de estudios y programas en las escuelas de niños y niñas; y en el artículo 100 de la Ley Orgánica se previó la organización de una escuela normal para formar "buenos profesores de instrucción primaria". Desde luego estas medidas no fueron aplicadas de inmediato. Empero sentaron las bases de la política educativa que se siguió durante los primeros años del porfiriato (véase cuadro 4).

Entre 1878 y 1885 se observa una inusual estabilidad en la apertura y permanencia de escuelas. De 623 establecimientos se pasó a 942 en toda la entidad veracruzana. En 1886 el número decreció contándose 724 escuelas que se conservaron, salvo una ligera caída en 1889, hasta 1902. Si bien en este período encontramos fluctuaciones en la dinámica cuantitativa, ésta ya no refleja crisis profundas como en décadas anteriores. Desde luego la infraestructura creada es muy desigual entre los Cantones, pero no por ello deja de observarse una tendencia hacia la ampliación de la cobertura mediante la apertura de escuelas, pese a que hay momentos en que se da una contracción de establecimientos.

Este esfuerzo y los pasos que se dieron tienen un fundamento ideológico en el liberalismo y en la idea de que la base del progreso espiritual y material radicaba en el fomento de la educación. Luis Mier y Terán, quien gobernó Veracruz de mayo de 1877 a noviembre de 1880, fue un convencido de la fuerza de la educación y prestó gran atención a su impulso. Para Mier y Terán "el mejor y más rápido camino para que un pueblo llegue a la perfectibilidad [...] es la ilustración de las masas", convicción que lo llevó a aprovechar la modificación fiscal realizada en 1873 por Francisco Landero y Cos, mediante la cual la administración estatal y las municipales vieron incrementar sus ingresos en forma considerable, a través del impuesto que pagaba la miel, cacao, algodón en rama, ganado vacuno y azúcar, del cobro del cincuenta por ciento a los artículos que circulaban en el interior del estado, y del pago del diez por ciento sobre las cuotas de importación de efectos extranjeros en el lugar de consumo, del cual 2% sería para las municipalidades. Así, para 1878, las arcas públicas tuvieron un ingreso de $644 242.00, de los cuales $218 913. 19 (es decir 33.97%) se canalizaron al ramo educativo. En años subsecuentes los ingresos del gobierno estatal aumentaron, sumando en 1881 la cantidad de $895 766.00, lo que permitió abrir 67 escuelas más entre ese año y el siguiente.

En 1884 hay un ligero cambio en el panorama educativo. En ese año se redujo la captación de recursos que fue del orden de 21.65% y de inmediato se reflejó en el ramo educativo, cuyo presupuesto bajó a $187 797. 20, cifra que comparada con la de 1878 arroja una contracción de 14.21%, cantidad suficiente para obligar al cierre de 47 escuelas. Al parecer esta contracción está relacionada con la reforma fiscal dirigida a terminar con el sistema de alcabalas, el cual "repugna -dice Apolinar Castillo- ya con el espíritu de nuestras instituciones, con el grado de cultura de nuestro pueblo y con la base racional de todo sistema económico rentístico en concordancia con la época que alcanzamos".

Esos cambios no se dieron de inmediato sino hasta el 22 de noviembre de 1886, fecha en que se aprobó una serie de reformas que fueron el preludio del fin del sistema de alcabalas, y consistieron en el cobro de un impuesto único al consumo de mercancías nacionales y extranjeras en el lugar donde se efectuara la venta, y estuvieron en vigor hasta febrero del año siguiente. De igual forma, se suprimió la expedición de documentos aduanales y se estableció que la producción de café y tabaco se convertiría temporalmente en un impuesto directo sobre plantíos. Con estas modificaciones se buscó introducir los cambios fiscales en forma lenta con el fin de no provocar conflictos que repercutieran en los ingresos estatales y preparar el camino para lograr "el ideal de la libertad de comercio".

Así, el 15 de marzo de 1887 entraron en vigor las disposiciones expedidas el primero de diciembre del año anterior, mismas que abolieron "verdaderamente las alcabalas, plantearon el derecho de patente sobre establecimientos mercantiles é industriales, arreglaron el cobro de impuesto predial, urbano y agrario, é impusieron cortos tributos á algunas producciones agrícolas". Como consecuencia de este cambio, señala el propio Enríquez, el erario perdió el "derecho de consumo sobre mercancías nacionales y extranjeras, los impuestos de aguardiente, azúcar, panela y miel, y el directo que se cobraba sobre capital mobiliario en establecimientos mercantiles".

El efecto no se hizo esperar. Al desaparecer los ingresos que provenían de las alcabalas al consumo de productos nacionales y extranjeros, el erario público dejó de percibir más del 60% de los impuestos de incidencia directa, incrementándose, en cambio, en 70% los ingresos provenientes de impuestos directos como fueron el impuesto a fincas urbanas, rústicas, personales, capital mobiliario, patente de comercio, impuesto a plantíos, producción de miel y pesca de camarón. De tal forma, la pérdida de ingresos por un concepto se compensó con el incremento de otro, lo que repercutió en el aumento del ingreso global estatal que en 1888 creció en 6.4% con respecto a 1887, y para 1890 en 72.8%.

Ya en su informe de gobierno, presentado a la Legislatura en 1889, Enríquez advertía que antes de suprimirse las alcabalas

la tributación directa era demasiado exigua: fuera del impuesto predial y del que gravaba el capital mobiliario, todos los demás ingresos eran indirectos y representaban el 73 por ciento, en el total de aquellos. Reformado el sistema de Hacienda, la tributación directa que apenas alcanzaba un 27 por ciento, se ha elevado a 67 por ciento, quedando reducida la indirecta a 33 por ciento.

El positivo resultado que se tuvo en tan corto tiempo está vinculado "al incremento del consumo, el aumento de los niveles de producción, del valor de la propiedad urbana y rústica y un catastro más eficiente", pero sobre todo al funcionamiento del sistema de visitadores generales de la administración pública. Los visitadores eran nombrados y dependían del Ejecutivo, siendo cuatro las secciones atendidas: Gobernación, Hacienda, Fomento y Catastro. Su función era certificar la correcta marcha de cada ramo. En el caso del de hacienda, su actividad consistía en auditar los padrones de fincas, el movimiento de mercancías, el pago de igualas de las fábricas, cuidar que los cobros se hicieran con regularidad y no existiesen rezagos, así como evaluar el desempeño de los empleados de Hacienda. Por su parte, el visitador de Fomento tenía la obligación de verificar la correcta y buena marcha de la enseñanza pública, y su actividad abarcaba desde indagar si el plantel abría sus puertas los días y horas reglamentarias, hasta el estado físico del edificio, sin dejar de supervisar la aplicación de exámenes, la conducta moral de los profesores, si las materias de enseñanza eran las que detallaba la ley, la existencia y el estado del material didáctico, si el director del plantel poseía título y, sobre todo, si se cumplía con los seminarios de pedagogía para capacitar a los profesores, sobre todo a los de las escuelas rurales.

El aparato administrativo dirigido a hacer más eficiente la recaudación de impuestos funcionó y, a medida que transcurrió el tiempo, se fue logrando mayor eficacia. Sin embargo, el efecto positivo en el contexto global de la administración estatal no lo fue del todo para los municipios. Al dejar de percibir ingresos por el cobro de derechos de tráfico, consumo de mercancías y los que proporcionaba la extracción del café y tabaco, los impuestos por concepto de fincas rústicas y urbanas que fueron moderados y requirieron de un empadronamiento riguroso no lograron ser suficientes para compensar la pérdida de aquellos. En consecuencia, las haciendas municipales "tropezaron con serias dificultades para nivelar sus egresos con sus ingresos", situación que obviamente repercutió en la educación.

Por otra parte, al centralizar la recaudación y el control de los impuestos el gobierno estatal también se permitió reasignar prioridades en el gasto público propiciando modificaciones en la partida presupuestal, de tal forma que los gastos dedicados a educación tuvieron "una pérdida de más de $100 000.00 cada año", situación deficitaria que se prolongó hasta 1889 con el consecuente cierre de 175 escuelas, lo que representa un retroceso en la infraestructura educativa de -24.17% (véase cuadro 5 y mapa 3).

Para frenar el cierre de planteles y corregir el efecto negativo que la reforma hacendaria generó en las municipalidades al contraer los recursos disponibles para la atención de la educación, el ejecutivo estatal decretó el 5 de mayo de 1888 que "todos aquellos municipios escasos de elementos pecunarios -sean auxiliados- con sumas más o menos importantes con tal de sacar a la educación primaria elemental de la postración en que había caído." En el presupuesto de egresos se abrió una partida para subvencionar la instrucción pública, fundamentalmente en aquellos municipios con mayor población rural y que carecían de cultivo como el café y la caña de azúcar, siendo año con año variable el monto total de la ayuda (véase cuadros 6, 7 y 8; mapa 4 y gráfica 1).

Sumado a la reducción de la partida para educación, el cierre de algunas escuelas también fue consecuencia de la reforma educativa realizada por Juan Enríquez en 1885. En ese año se crearon las escuelas cantonales y al siguiente la Escuela Normal.

Recordemos que en 1874 la educación se dividió en primaria elemental y superior. La segunda era de un nivel avanzado y previo a la enseñanza preparatoria. Para 1883 sólo existían cuatro escuelas de enseñanza primaria superior para varones localizadas en los cantones de Córdoba, Jalacingo, Jalapa y Veracruz; y cinco para mujeres, distribuidas en las ciudades de Córdoba, Jalapa, Orizaba, Tlacotalpan y Veracruz. El nivel académico y el sistema didáctico no eran satisfactorios, lo que ocasionó que las escuelas preparatorias implementaran cursos propedéuticos para llenar las lagunas de conocimiento con la que llegaban los alumnos procedentes de la primaria superior. Para superar ese vacío académico se ensayó la creación de un sistema que diera continuidad a los dos niveles mediante un plan de estudio integrado y el manejo de nuevas técnicas pedagógicas de enseñanza. Con tal fin se creó la Escuela Modelo de Orizaba en febrero de 1883, que funcionó hasta 1887, año en que entraron en operación las escuelas cantonales. El experimento resultó todo un éxito y dio pie a la transformación de la enseñanza primaria impartida en seis años, cuatro de nivel elemental y dos de superior.

El plan consistió en construir 18 escuelas que funcionaron en la cabecera de cada Cantón, de ahí su nombre de cantonales. Para facilitar la modernización educativa, las escuelas primarias para varones, que operaban en las cabeceras, se fusionaron con la cantonal. De tal forma que en algunas ciudades se dio la contracción en número de establecimientos, mas no así en población infantil atendida. A esto se suma que entre 1884 y 1887 parte de los recursos destinados para atender la educación fueron canalizados para la construcción de los edificios que albergaron las escuelas cantonales. Edificios bien construidos, con salones amplios, iluminados y ventilados como exigían las normas sanitarias, mobiliario, laboratorios equipados y biblioteca. Por cuanto hace al plan de estudios, Enrique Rébsamen no sólo introdujo una nueva visión educativa que propugnaba por la enseñanza objetiva y metódica, sino también por primera vez se dio unidad al conjunto de conocimientos impartidos y planteó que la educación popular, término con el que se empezó a referir la educación pública, debía "fundir en un mismo molde intelectual y moral a nuestros futuros ciudadanos".

Otro rasgo de la estrategia educativa fue convertir a la escuela cantonal en centro de irradiación de la nueva pedagogía. De ella debía partir la transformación del sistema educativo estatal al funcionar como centros de capacitación de los profesores que laboraban en las escuelas municipales del cantón correspondiente. Así, los profesores egresados de la Escuela Normal que se incorporaban a las escuelas cantonales reproducirían el conocimiento y poco a poco irían capacitando y actualizando a los viejos profesores y, en muchos casos, sustituyéndolos. Tal era la confianza en la estrategia de modernización educativa que Enríquez advirtió en su informe de 1886 que tenía fundadas esperanzas en las escuelas cantonales

y demás que se sigan estableciendo bajo el mismo sistema de enseñanza -ya que- cambiarán la faz de la instrucción pública en el estado, dando a éste la preponderancia intelectual, política y social que por aquel medio han alcanzado los países más avanzados de Europa y los Estados de América.

Para estas fechas la Hacienda ya era concebida como la piedra angular de todo el edificio administrativo. Nada podía hacerse sin una economía pública sana, mucho menos en el ramo educativo que, como hemos visto, estaba sujeto al vaivén presupuestal. Para Enríquez era necesario prever y ordenar todos los gastos que fuesen provechosos y eliminar aquellos que fueran superfluos. Por tal motivo promovió la supresión de la Contaduría Mayor de Hacienda que "nunca correspondió satisfactoriamente al sacrificio que ella importaba al Tesoro", y asignó a la Tesorería General la responsabilidad de formular el presupuesto y crear en la legislatura una secretaría para la glosa de la cuenta de la tesorería. Esta medida permitió ordenar y seguir el ejercicio del presupuesto, lo que redundó a la larga en una cierta estabilidad en los gastos asignados a la educación.

Un nuevo paso en beneficio de la hacienda pública, y sobre todo de los municipios productores de café y tabaco, fue la modificación que en 1890 se hizo al impuesto que gravaban estos productos. A partir de ese año se cobraron cuarenta centavos por quintal de café y treinta por quintal de tabaco. De lo recaudado, "el 80% se entregaba a la tesorería de instrucción pública del municipio productor", el 20% restante se canalizaba a los fondos generales de la tesorería estatal y servían para subvencionar la educación secundaria y el fomento a la primaria. La cosecha anual de café en dicho año se estimó en 108 660 quintales, lo que representó un ingreso por concepto de impuesto de $271 650.00. Desde luego, los beneficiados directos fueron los municipios productores de café, quienes hicieron cuentas alegres por el incremento en la demanda de este producto que incentivó la producción. En Coatepec, por ejemplo, el presupuesto para educación aumentó en 62.9% con respecto al año anterior. De igual forma otros ayuntamientos pertenecientes a los cantones de Jalapa, Misantla y Huatusco, fuertes productores de café, tuvieron en el bienio 1890-1891, alzas sustantivas en los recursos para tan importante ramo, siendo del orden de 35.9%, 28% y 31.8%, respectivamente. El resultado de esta reforma no se hizo esperar, y para 1892 se reporta un crecimiento del 25% en los servicios escolares, aunque este aumento fue mayoritario en los municipios directamente beneficiados.

La reducción de las fuentes de ingreso controladas directamente por los ayuntamientos y la carencia en muchos municipios de cultivos agrícolas, cuyo gravamen contribuía al apoyo educativo, tuvo un impacto negativo que afectó el equilibrio espacial de la oferta educativa. Al iniciarse el siglo XX Veracruz contaba con 724 escuelas. De éstas, 477 eran de hombres, 162 de mujeres y 113 mixtas, las que atendían a 38 970 alumnos. Poco más del 50% de los establecimientos funcionaban en los cantones de Córdoba, Jalapa, Orizaba, Papantla y Veracruz. En cambio, en cantones con menores recursos y población indígena el número de escuelas oficiales descendía considerablemente, como el de Zongolica, donde con dificultades operaban 15 establecimientos. Esta desigualdad estaba relacionada tanto con el factor presupuestal como con los problemas de comunicación y marginación social de amplios sectores de la población, en especial rural.

Después de la memoria de 1902 de Teodoro Dehesa, en los informes de gobierno disponibles no se vuelven ha presentar datos estadísticos que reflejen con claridad la relación entre el sistema fiscal y el presupuesto asignado a la actividad educativa. De hecho los datos a nuestro alcance, que corresponden al año de 1910, son globales y dan cifras totales para la entidad. Así, tenemos que el ramo de educación absorbía 12% del presupuesto estatal de egresos, mientras que el de guerra tenía asignado 9.4%. Comparado con el año de 1878, el primero tuvo un incremento de más del 40% en 32 años, mientras que el segundo se redujo en aproximadamente 70%. Pero esos recursos no eran sólo para subvencionar la educación elemental, sino también la superior, impartida en las escuelas cantonales, la preparatoria y, sobre todo, la escuela Normal, institución a la que se le dedicó especial atención y apoyo. De tal forma que los recursos para mantener funcionando la infraestructura educativa elemental provenían fundamentalmente de los ingresos municipales, ingresos que debieron sufrir contracción en muchos municipios pues en las postrimerías del porfiriato el número de escuelas había descendido a 669, es decir, 55 menos que en 1902.

5. Conclusiones

Es claro que el éxito o fracaso, el adelanto o retroceso en la política educativa no sólo tenía una base en un adecuado proyecto educativo, fuera este liberal o conservador, sino también en la situación financiera sana y ordenada. A la fortaleza económica del erario público correspondió un crecimiento cuantitativo de la infraestructura escolar; en cambio, cuantas veces se manifestó la crisis fiscal, el cierre de escuelas y despido de profesores fue la constante que dominó.

Desde la independencia hasta antes del porfiriato se observan dos preocupaciones relacionadas: por un lado, la búsqueda de mecanismos que permitieran recaudar fondos para apoyar la actividad educativa; por otro, la construcción de un modelo de educación que sustentara un sistema y planes de estudio comunes para la entidad. La permanente crisis financiera impidió el avance consistente en lo primero, mas no así en la reflexión de lo segundo, que llegó a su madurez con la reforma educativa impulsada por las administraciones de Apolinar Castillo, José Cortés y Frías y Juan Enríquez, cristalizada en las escuelas cantonales, un plan de estudios homogéneo y la escuela Normal. De esta forma se cerró el circulo: infraestructura educativa, plan de estudios y profesores profesionales.

Otro aspecto sobresaliente a lo largo del siglo XIX fue el papel de los municipios en la tarea educativa. En ellos descansó la mayor parte del impulso financiero y social. Desde luego las crisis financieras y las reformas hacendarias, que les fue restando facultades para retener en sus respectivas haciendas los impuestos recaudados, fueron factor de peso para obligar al cierre de las escuelas. Sin embargo, al primer respiro financiero de nueva cuenta se abría y se contrataba al profesor responsable. Es claro que este vaivén afectaba directamente la demanda educativa y la estabilidad en el aprendizaje de los niños, de ahí los esfuerzos que se empezaron a hacer para centralizar en el gobierno estatal la conducción y subvención de la educación primaria elemental. Las bases de esta nueva política se sentaron en el porfiriato, pero fue con los gobiernos revolucionarios que se logró la integración del sistema educativo estatal llamado, hasta fecha reciente, "educación popular".

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